La réforme de la protection sociale : le temps des interrogations. Avec Saad Taoujni. Par Souad Mekkaoui . Maroc Diplomatique 27-28 mars 2021

Est-ce que le projet de Loi-Cadre relatif à la Protection Sociale répond aux orientations royales contenues dans les discours du Trône et celui prononcé à l’occasion de la dernière rentrée parlementaire ? Qu’en est-il notamment de la concertation avec les partenaires sociaux, de l’application des principes d’universalité et de solidarité et du respect des engagements internationaux du Maroc ? Taoujni Saad: Après un diagnostic sans appel au sujet du dispositif actuel de protection sociale, marqué par un éparpillement des interventions et un faible taux de couverture (22 millions de marocains sans couverture médicale) et d’efficacité, le Roi a insisté dans ses deux discours sur la nécessité d’une concertation avec les partenaires sociaux et un dialogue social constructif pour l’élaboration d’une vision pragmatique globale, incluant le planning, le cadre légal ainsi que les options de financement. Huit mois plus tard, force est de constater qu’il n’y a pas eu de concertation ni de débat élargi à la société civile et au grand public. Ce n’est que le 11 février que la version en langue arabe du projet de Loi-Cadre a commencé à circuler dans un cercle restreint. Le texte a été présenté le lundi 22 février à la Commission des Finances de la Chambre des Conseillers. Il s’agit là d’une première dans les annales de cette institution. Pourquoi la Commission Sociale compétente en la matière et où siègent des représentants des syndicats et du patronat en a-t-elle été écartée ? Les « discussions » ont eu lieu deux jours après, ne laissant même pas aux groupes parlementaires la possibilité d’organiser une journée d’études pour comprendre les tenants et les aboutissants d’un domaine fort complexe et pour proposer quelques amendements. La Loi-Cadre a été adoptée le 9 mars par la Chambre des Conseillers et le 15 par la Chambre des Représentants. Un vrai rallye. D’ailleurs, les membres des deux institutions étaient trop occupés par les modifications des lois électorales et plus particulièrement par le quotient électoral. Le dialogue social effectif réclamé par la Convention 102 de l’Organisation Internationale du travail (OIT) n’aura pas lieu, pas plus que l’implication de la société civile qui n’a pas encore réagi et qui sera mise devant le fait accompli.    Mais ce qui interpelle, c’est que la Loi-cadre ait été approuvée sans aucun amendement d’aucun parti ou syndicat. C’est comme s’il s’agissait d’un texte nécessitant l’unanimité absolue de tous les élus.  Pourtant, il contient de nombreuses dispositions questionnables d’un point de vue académique et dont certaines ne répondent pas aux normes recommandées par l’ONU, l’OIT, l’OMS, la Banque Mondiale et même le FMI en matière de généralisation de la Protection Sociale , de réformes du système de santé, de la fiscalité, de la Caisse de Compensation ou  du secteur informel. Les données financières avancées par le Ministre des Finances dans sa présentation devant la Chambre des Conseillers ne sont pas conformes aux modèles connus. Les Allocations familiales représentent 39% du total, bien plus que les retraites ou l’AMO, etc. (Tableau 1).  Le plan de financement confond les recettes et les dépenses. Ainsi, les chiffres relatifs à la retraite relèvent de la première catégorie et ceux des allocations familiales de la seconde.  Il ne différencie pas clairement les deux, n’est pas détaillé pour l’ensemble des régimes et des branches. Le fait de figer le financement à 51 milliards de DH par an, sans aucune variation, et de maintenir inchangée la population cible durant les cinq prochaines années, est déroutant pour tous ceux qui ont l’habitude d’élaborer un business-plan. Si la population assurée reste la même durant cinq ans, c’est que l’amélioration annoncée du ciblage serait inefficace. (Tableau 2).   D’autre part, personne n’a entendu parler d’une quelconque étude stratégique préalable, contenant des données économiques, démographiques, sociales, juridiques, sanitaires récentes. Les scénarios d’amélioration de la gouvernance institutionnelle, fondés sur des benchmarks et un planning détaillé, ne sont pas connus. S’agissant du cadre légal exigé par le Roi, aucun projet de loi n’a encore été présenté au Conseil du Gouvernement ni a fortiori aux Conseils d'Administration des organismes gestionnaires de la protection sociale. Mais ce qui est plus inquiétant, c’est qu’en choisissant de légiférer par le biais de la loi-Cadre, le Gouvernement se donne les moyens par les articles 18 et 19 de modifier, sans dialogue social et par voie réglementaire toutes les lois régissant les régimes existants y compris celui des travailleurs salariés et non-salariés alors que la réforme est destinée d’abord aux démunis et à l’informel. Le Gouvernement a verrouillé ainsi toute possibilité même d’un débat sur ces lois. L’exemple de la loi Cadre de l'Éducation n’est pas de nature à rassurer les partenaires sociaux. Le Gouvernement ne devrait pas confondre vitesse et précipitation et réduire le Parlement à une simple chambre d’enregistrement et de figuration, et ce d’autant plus que, selon le planning présenté, l’année 2021 ne connaîtra que le démarrage de l’AMO des indépendants et des travailleurs non-salariés, laquelle, pour rappel, est déjà régie par la Loi 98-15 et n’exige plus que la conclusion d’accords avec les représentants des différentes catégories pour déterminer le revenu forfaitaire. D’ailleurs, le planning suscite d’autres remarques au sujet notamment de l’entrée en vigueur de l’IPE qu’à l’horizon 2025 et l’absence d’estimation de la population cible. Quelle analyse faites-vous de la Loi-cadre sur la Protection Sociale adoptée récemment par les deux  chambres du Parlement  ? Taoujni Saad : Sur le plan de la forme, le document de quatre pages a rappelé à cinq reprises des paragraphes entiers des deux discours, énumérant les quatre branches retenues, laissant très peu de place au contenu des 19 articles censés encadrer un domaine aussi vaste. Certains articles ne dépassent guère les deux lignes. D’autre part, la note de présentation a été signée par le Ministre des Finances et de la Réforme de l’Administration, alors que la Protection Sociale relève des attributions du Ministère de l’Emploi telles qu’elles ont été définies dans le Décret 02-14-280 du 18 juin 2014, établi sur la base de l’article 4 de la Loi Organique 065-13 relative l’organisation et à la conduite des travaux du gouvernement, et ce conformément à l’article 93 de la Constitution. Est-ce que le Ministre des Finances aurait pu proposer des lois dans les domaines relevant des prérogatives des départements des Mines, de l’Agriculture, de l’Industrie, etc. ? Par ailleurs, les deux institutions prévues dans les articles 15 et 16 n’ont reçu aucune dénomination précise. L’article 15 parle de convergence entre les différents régimes et non pas d’une harmonisation ou refonte. Il est question d’une seule autorité pour l’ensemble des branches de la Protection Sociale, alors qu’il en faudrait une par branche. L’AMO ou la Retraite mériteraient chacune une autorité de régulation spécifique. Les références de toutes les lois, décrets, articles à modifier ou à supprimer n’ont pas été expressément citées. L’exemple du célèbre article 114 de la Loi 65-00 relatif aux situations transitoires n’a pas été évoqué Sur le fond, ce texte, en excluant de son champ d’action les régimes préexistants relatifs aux salariés et aux fonctionnaires a, du même coup, limité la portée de cette réforme. Ce qui est réclamé depuis plusieurs décennies par plusieurs générations d’experts et de militants. Pour l’OIT, les stratégies d’extension de la sécurité sociale devraient s’appliquer en même temps aux personnes relevant aussi bien de l’économie formelle que de l’économie informelle. Or au Maroc, l’emploi informel représente 80% de l’emploi total selon l’OIT, le plus élevé de la Région MENA. Ce secteur dépasse les 30% du PIB du pays. « L’informel s’en sort en toute impunité, ce qui est inacceptable » avait affirmé l’ex Présidente du patronat Marocain (CGEM). D’autre part, les prestations de maternité, d’invalidité, d’accidents du travail ou de chômage ne font pas partie du chantier actuel, alors qu’elles sont prévues dans la convention 102 de l’Organisation Internationale du Travail, dite norme minimum (1952).  De ce fait, cette réforme ne peut pas être qualifiée de stratégique puisqu’elle n’est pas globale et que sa portée, cinq années, est relativement courte pour un tel projet. En effet, il sera très difficile de réaliser tous les objectifs dans un laps de temps aussi court. Elle ne règle pas non plus le problème de l’éparpillement des organismes de protection sociale. Le fait de maintenir ce désordre institutionnel, législatif, tarifaire (AMO), normatif rend illusoire toute réforme de la gouvernance et ne permet pas d’améliorer l’efficacité et l’efficience recherchées. Les coûts cumulés de structures et des frais de gestion de ces institutions sont colossaux L’assurance maladie des travailleurs salariés continuera à être gérée par une quarantaine d’organismes n’ayant rien de commun en matière de droit applicable (AMO, mutualité ou assurances), de tutelle (Santé, Emploi, Finances, etc.), de régulateur (ANAM, ACAPS), de panier des soins, de tarification, de taux de cotisation, de taux de remboursement, de plafonds, des exclusions, de contrôle médical, etc. Est-ce que l’autorité annoncée dans l’article 15 pourra instaurer le respect d’un minimum de principes et de règles de gestion entre les différents intervenants très jaloux de leurs prérogatives, sans avoir à retoucher à l’architecture globale et à la gouvernance ? Selon les déclarations aux médias de certains responsables publics marocains, il est question de transformer le régime d’assistance aux démunis en un « régime assurantiel avec une logique subventionnelle ». Ils ont ainsi innové en matière de concepts, tels qu’ils sont universellement définis par la doctrine et par la convention n° 102 de l’OIT qui ne reconnaît que trois régimes : universel, d’assurance sociale ou d’assistance sociale. «L’assistance assurantielle» sera une véritable énigme pour les théoriciens et les spécialistes. Comme d’habitude, force est de constater que cette Loi préserve d’abord les intérêts des compagnies d’assurances qui disposent de la plus forte progression de population assurée,  ayant de meilleurs revenus que les assurés de la CNSS.  Ceci est également confirmé par l’exclusion de la branche des accidents du travail de cette réforme. En effet, le Maroc fait partie d’une poignée de pays dans le Monde à permettre au secteur des assurances de servir des pensions d’invalidité. La Loi accorde au secteur un tarif des soins médicaux inférieur de 40% à celui de la maladie. Il est fixé par arrêté du Ministre de l’Emploi. Les écarts notables entre le nombre de travailleurs salariés déclarés à la CNSS et aux compagnies d’assurances, a été dénoncé en vain par le Conseil Economique et Social. En fait, nous sommes dans la continuité du modèle marocain de la santé, qualifié de « libéral sauvage, désorganisé, mal régulé, non normé et financé aux 2/3 par les ménages ». Aucune précision sur le nouvel organisme gestionnaire du RAMED n’a été officiellement annoncée. Le RAMED sera-t-il supprimé ou sera-t-il considéré comme une troisième branche étanche par rapport aux deux autres branches de l’AMO gérées par la CNSS (travailleurs salariés et non-salariés). Le nouveau Directeur Général a annoncé que la CNSS allait gérer 22 millions de nouveaux bénéficiaires. Avec les 7 millions du régime général, le total serait de 29 à 30 millions (selon les sources), soit 83% de la population totale. Sachant que la CNSS est une caisse généraliste servant plusieurs prestations dont certaines sont dérisoires comme c’est le cas des pensions de retraites (pension moyenne de 1600 DH) et l’Indemnité pour perte d’Emploi dont le maximum ne dépasse pas le SMIG : 2828 DH pendant 6 mois. Des pensions de survivants inférieures à 500 DH continuent à être servies à des veuves et à des veufs âgés et les allocations familiales se réduisent à 36 DH par mois à partir du 4ème enfant.    Par ailleurs, l’idée rapportée par la presse de la négociation avec les prestataires de soins, d’un tarif spécifique aux démunis serait, comme l’expérience l’a démontrée dans de nombreux pays et même au Maroc avec le tarif des accidents du travail, stigmatisant et peut être un critère de sélection des patients. Les principes d’égalité des droits et de dignité s’en trouveront forcément affectés.  Enfin, dans un très petit alinéa (Art 5), les pouvoirs publics se sont engagés à réformer le système de santé. Aucune mention n’a été faite quant au grave déficit en professionnels de la santé (100 000 personnes), rappelé fréquemment par l’OMS depuis plusieurs années. Pour mémoire, en 2020, l’actuel Ministre des Finances avait utilisé son veto pour ne pas accorder plus de 4000 postes budgétaires (y compris pour le remplacement des départs à la retraite). En 2021, après la pandémie Covid-19, il en a consenti 5500.  Les nombreux dysfonctionnements publiés régulièrement dans les rapports de la Cour des Comptes, du CESE et des institutions de l’ONU, comme l’OMS, l’UNICEF, l’OIT,... devront attendre une autre réforme. Ainsi, la fracture territoriale en matière d’offre médicale est telle que nombre de futurs bénéficiaires paieront des cotisations sans pouvoir se faire soigner sur place. De même, qu’en sera-t-il des pratiques délétères de certaines cliniques privées en matière de tarification, de noir, de chèques de garantie, de refus du tiers payant, des restes-à-charges des assurés ?   Sommes-nous prêts à la Couverture Sanitaire Universelle à l’horizon 2022 ? Est-ce que le Maroc a, dans la crise inédite actuelle, les moyens de financer cette généralisation massive ? Taoujni Saad : Il est vrai que beaucoup s’interrogent sur les motivations et les moyens de l’Etat pour financer une réforme aussi coûteuse dans un domaine fort complexe, dans le contexte actuel et dans un délai aussi court. L’année 2020 a été déclarée année noire par l’OIT. Je crois que l’Etat a enfin compris, avec la crise sanitaire Covid-19, que l’absence de Protection Sociale coûtait cher et que sa généralisation n’était pas toujours synonyme de déficits. La CNSS qui a accumulé fin 2020, un excédent de 30 milliards de DH dans l’AMO des bas salaires des travailleurs salariés du secteur privé, est là pour démontrer que non seulement l’Etat n’a pas déboursé un seul Dirham dans cette prestation, mais que le système bancaire et l’économie marocaine disposent ainsi d’une manne financière considérable. D’autre part, il faut rappeler que la CNSS possède au titre des prestations à moyen et à long terme, de fonds de réserve déposés à la Caisse de dépôt et de gestion (CDG) atteignant les 53 Mds de DH en 2018.   L’Etat a ensuite constaté que les donations des sociétés privées au Fonds spécial du Covid-19, n’ont pas dépassé les 4 milliards de dirhams et ne représentaient que 12% du total qui reste dominé par les donations des institutions publiques : 29 milliards de dirhams.          Tableau 3 Avec la généralisation de la protection sociale, l’Etat entend rééquilibrer les contributions des secteurs public et privé. Le Ministre des Finances dans sa présentation devant la Chambre des Conseillers, a annoncé que le coût de financement des quatre branches est de 51 MMDH (4,7 milliards d’Euros) par an, réparti à raison de 23 MMDH par les taxes et 28 MMDH par les cotisations des assurés du secteur privé. Le Gouvernement entend percevoir de telles cotisations durant les cinq prochaines années. Comment ? La Loi Cadre propose de simplifier les procédures de recouvrement, en passant sous silence le refus de certaines catégories de verser les cotisations imposées.  Il faut rappeler que la CNSS, le Ministère de la Santé et celui de l’Emploi ont eu toutes les peines du monde à faire adhérer moins de 5000 indépendants en 66 ans d’indépendance et que personne n’a reçu à ce jour la moindre prestation.  Pourtant, les premières adhésions ont concerné des catégories disposant de revenus intermédiaires et d’organes représentatifs peu nombreux et incontestés. Qu’en sera-t-il lorsqu’il s’agira de négocier le niveau de leur contribution avec les petits commerçants, les artisans, les agriculteurs, les transporteurs, etc. ? Ça sera sûrement plus ardu et donnera lieu à des bras de fer, voire à des grèves, comme celles qui ont marqué l’opinion publique lors de l’affaire de l’Identifiant Commun des Entreprises (ICE) où l’Etat a dû reculer devant la pression des commerçants hostiles. D’autre part, la répartition des 51 milliards de DH à raison de 20 milliards de pour les allocations familiales, 16 pour la retraite, 14 pour l'AMO et 1 pour l'indemnité pour perte d'emploi, interpelle les observateurs avertis. Pourquoi le financement des AF pour 7 millions de bénéficiaires, est supérieur à celui de l’AMO de 22 millions d’individus. Pourquoi le financement de la retraite est-il aussi bas ?  Il faut signaler que les 16 MMDH prévus pour le financement du système des retraites sont constitués exclusivement des cotisations des travailleurs non-salariés et des indépendants et ne coûtent rien à l’Etat. Pourquoi le Gouvernement reprend-il une prestation encadrée par la Loi 99-15, qui traîne depuis son entrée en vigueur, du fait de l’opposition de plusieurs catégories professionnelles ?   Les ressources financières accordées à l’AMO telles qu’elles sont prévues dans la Loi de Finances 2021, ne semblent pas suffisantes pour une population aussi nombreuse composée principalement de démunis et des travailleurs de l’informel ayant une sinistralité très élevée. 9 MMDH pour une population de 11 millions d’assistés, soit 818 DH par an et par bénéficiaire. Par contre, les 11 millions de travailleurs non-salariés, tenus eux de verser des cotisations, se verront affecter une enveloppe de 5 milliards de DH soit 454 DH par an et par assuré. Quelle logique a-t-elle présidé à une telle répartition ?  Tableau 4 D’autre part, le fait d’avoir conditionné le droit à l’AMO par le paiement anticipatif des cotisations, entrainerait systématiquement la fermeture des droits pour de nombreuses familles comme c’est le cas actuellement avec 17% des travailleurs salariés de la CNSS La contribution sociale de solidarité, adoptée dans le cadre de la Loi de Finances 2021, n’a été accordée par le Parlement que pour une année. Elle semble provisoire et conjoncturelle. Il n’est pas sûr non plus que la Contribution Professionnelle Unique qui ne concerne que 800 000 personnes, ne fasse pas l’objet, en pleine année électorale, d’un rejet ou d’un refus de paiement. En conclusion Les ambitions de cette réforme sont titanesques. Tout le monde doit participer à sa réussite et surtout à son extension aux catégories défavorisées. Tous les relais de la société civile doivent être impliqués en toute transparence dans sa mise en œuvre. Pour cela, il faut un vrai débat et une vraie communication. Pour que cette réforme soit de portée stratégique, elle devrait être élaborée avec la même méthodologie, ingénierie financière, gestion de projets respectant les délais et les budgets, que celles utilisées dans les grands projets structurants d'infrastructure, des politiques sectorielles d’industrialisation, de développement durable, etc.  Afin d’atteindre le principe d’universalité, elle devrait être étendue aux travailleurs salariés et tenir compte des impacts de la quatrième révolution industrielle sur l’emploi et la Protection sociale. Un peu de prospective. Son extension aux prestations d’accidents du travail et de maternité devrait être programmée également. Il s’agit d’une Loi-cadre très courte pour un sujet aussi vaste et complexe, au centre des droits sociaux et du Contrat Social. Elle est plus focalisée sur les aspects financiers, que sur l’offre de soins par exemple qui a besoin d’une véritable remise en cause. Le Ministère de la Santé doit jouer pleinement son rôle dans l’élaboration des politiques de formation initiale et continue, du médicament, de régionalisation, de tarification, des normes d’hygiène et de sécurité, des droits des patients, etc. Le secteur public doit disposer de moyens humains et financiers pour soigner la majorité de la population habitant les zones rurales, désertiques, enclavées ou les quartiers périurbains. Les risques de non réalisation existent comme ils ont existé avec l’AMO. L’absence des représentants incontestés des différentes catégories des travailleurs non-salariés, pour négocier avec l’Etat, peut faire échouer la couverture de cette tranche qui représente le tiers de la population. Cette menace existe et elle est connue des organismes gestionnaires et des pouvoirs publics.   Qui bloque les décisions relatives à l’AMO adoptées par le Conseil d'Administration de la CNSS, alors qu’elle dispose d’un excédent de 30 milliards de DH et que de nombreux travailleurs salariés cotisants n’en profitent pas ?                      •       Augmenter le taux de remboursement de l'AMO de 70% à 80%  •       La Tarification des actes médicaux : base de remboursement •       Les dispositifs médicaux (remboursement à 100%) •       Les médicaments génériques (remboursement à 90%) •       Les soins dentaires (plafond de 3.000 DH par an au lieu de tous les 2 ans) •     L’optique : revalorisation des tarifs de références monture (400 DH) et verre (400 DH normal, 800 DH progressif) Qui parle de la privatisation des polycliniques, alors que l’offre publique de santé est si faible ? Qui est contre la hausse de 5% des misérables pensions de retraite de la CNSS? Pourquoi la réforme des accidents du travail est à l’arrêt ? Idem pour celle de l’Indemnité pour Perte d’Emploi ?   Pourquoi l’indemnisation des victimes des accidents de circulation est encore calculée sur un SMIG à 9000 DH ? Qui a réduit les moyens humains et financiers accordés aux secteurs sociaux, lors des arbitrages budgétaires ? •   Qui a alloué une augmentation d'un petit milliard de DH au budget du Ministère de la Santé en 2021 (par rapport à 2020), alors que nous sommes encore en pleine pandémie ?  •   Qui a accordé 5500 postes budgétaires contre 4000 en 2020, alors que le Ministre de la Santé a besoin de 100000 professionnels de la santé ?    •   Qui a accordé un budget d’1,7 milliard de DH à 12 millions de personnes démunies en 2020 ?  •   Pourquoi l’Etat n’a pas versé de dotation du RAMED durant plusieurs années aux hôpitaux ?

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